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旅美觀察-美國總統行政命令簡介,你知道川普的權力有多大嗎?

美國總統川普(Donald Trump)上任迄今已發布了數道行政命令(executive order),規範內容包含移民管制措施、限縮歐巴馬提倡的平價醫療法案的執行、允許南達科達州石油管線計畫執行、強化美墨邊境管制措施、退出跨太平洋夥伴協議(TPP)、限制提供墮胎資訊及相關設備等等,其影響範圍相當廣泛亦引發許多爭議。然而,你知道美國總統的行政命令是什麼嗎?美國總統行政命令的效果和法律位階又是如何呢?

【威律說法】雜記隨筆

旅美觀察-美國總統行政命令簡介,你知道川普的權力有多大嗎?

作者/謝宜霓律師


美國總統川普(Donald Trump)上任迄今已發布了數道行政命令(executive order),規範內容包含移民管制措施、限縮歐巴馬提倡的平價醫療法案的執行、允許南達科達州石油管線計畫執行、強化美墨邊境管制措施、退出跨太平洋夥伴協議(TPP)、限制提供墮胎資訊及相關設備等等,其影響範圍相當廣泛亦引發許多爭議。然而,你知道美國總統的行政命令是什麼嗎?美國總統行政命令的效果和法律位階又是如何呢?

美國總統行政命令是由總統發布具有法律效力的文件,主要的作用在於指導聯邦體系及政府機構,給予他們準則以利某項政策的推行,相較於一般法律案必須經過國會漫長的審議期間,由於行政命令不需國會批准,在短時間內就能快速發布,因此在緊急情況之下,總統就會比較傾向使用行政命令作為應變措施,雖然行政命令在位階上低於法律,但其影響力和重要性仍不容小覷。

回顧美國歷史,幾乎每位美國總統都曾發布過行政命令(William Henry Harrison是例外,因其只就任一個月就因病過世),而發布行政命令數量堪稱之最的總統為小羅斯福(Franklin Delano Roosevelt),依照美國國家檔案館的統計,小羅斯福在任的期間內一共發布了3,728項行政命令,而自美國開國以來,歷任美國總統已累計發布了超過13,000項行政命令。美國總統川普自今年1月20日上任至三月底為止,總計共發布了23項行政命令。

為什麼總統有權發布行政命令?他的法律依據何在?

美國憲法第二條第一項規定「行政權應屬於美國總統(Article II, § 1: The executive power shall be vested in a President of the United States of America)」,而第二條第三項亦提及「總統應該要確保法律被忠實地執行(Article II § 3: he shall take care that the laws be faithfully executed)」,觀諸美國憲法,其實並沒有任何條文賦予美國總統發布行政命令之權限;然而,總統既然身為國家行政權的最高單位,為確保其能忠實履行憲法所賦予其執行法律之義務並行使行政權,解釋上美國總統自然有權發布命令以實現前述目的,而這二憲法條文也成為日後所有行政命令的法律依據。

舉例而言,今年年初川普上任所簽署關於限制移民的行政命令,其開宗明義提及:「基於憲法及美國法所賦予總統之權,包含美國移民及國籍法、美國法典等規定,且為保護美國人民免於遭受外國恐怖份子攻擊,於此做出行政命令如下……(By the authority vested in me as President by the Constitution and the laws of the United States of America, ……it is hereby ordered as follows:」此除了顯示行政命令之法源來自憲法外,更表現了行政命令被用以協助實現法律規定之效能。

行政命令是否有其界限?什麼樣的情況下會被挑戰?

雖然總統享有發布行政命令之權,然而其內容仍有所限制,特別是為了避免總統濫權獨裁以及架空立法機關的運作,行政命令的內容不能逾越美國憲法或與現行法律有所違背,否則仍然可能被判定無效。幾種常見挑戰行政命令正當性或變更行政命令的途徑如下:

總統

身為頒布行政命令者,總統自然有權能夠予以撤銷或修改自己所發布的行政命令,但在一般的情況下,實難想像總統推翻自己曾經作出的行政命令;從而,此種行政命令的修正多半是新選出的總統不認同前朝總統的某項措施,而以新的行政命令予以推翻。

國會

由於行政命令的特性是由總統依其固有之行政權直接發布,不須經過國會事前同意,因此國會也無法直接予以推翻,然而這並不表示國會完全沒有置喙之餘地,特別是國會可以透過修訂法律,甚至刪減經費以架空該項行政命令,使其無法執行,不過這種情況實屬少數,畢竟即便國會立法,仍必須經總統簽字始能生效,若總統一意孤行地對該法案行使否決權,則國會勢必要面臨更高決議門檻才有辦法再次推翻總統的決定,因此除非國會有把握能夠超過該門檻,一般情況下國會並不會輕易挑戰,否則亦可能徒增行政和立法間的對立和緊張。

司法機構

除了以上兩種方式之外,如果對於行政命令有違憲或是與現行法律相悖之疑慮時,亦可以向司法機關提起訴訟尋求救濟,若法院裁決認定該行政命令違反現行法律或是違憲,則該命令就會被推翻而宣告無效。不過,從歷史紀錄觀察,法院甚少推翻總統的行政命令。其中1952年杜魯門總統發布的第10340號行政命令即是少數行政命令被判定無效的一例。根據該行政命令,杜魯門總統欲將全國所有鋼鐵廠納入聯邦政府之下進行管制,然而,此項命令即被聯邦最高法院認定無效,其理由在於法院認為杜魯門總統已經僭越了憲法以及法律所賦予之權限範圍,而有造法侵犯立法權之嫌,因此宣告該行政命令無效。現任美國總統川普於上任後簽署的各項移民管制令,至今亦數度受到不同州政府挑戰,未來是否有機會上訴到聯邦最高法院,亦有待我們繼續觀察。

本篇針對美國總統的行政命令作一概略介紹,希望讀者們下次在看到相關新聞報導時,能夠對此一名詞有更深刻的了解。

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